Um eine klimaschützende Wirkung zu haben, müßte ein EUA-Zertifikat 20 bis 30 Euro kosten. In der ersten Handelsperiode (2005 bis 2007) wurde dieses Preisniveau nur solange erreicht, bis sich herumsprach und von der EU-Kommission bestätigt wurde, das anstelle des vermeintlichen Mangels ein Überschuß an Zertifikaten bestand. Darauf folgte ein schlagartiger Absturz. Zum Schluß bewegten sich die Preise wenige Cent über null , da unverbrauchte Zertifikate noch nicht durch neue Papiere für die folgende Handelsperiode ersetzt wurden. Die in dieser Grafik sichtbare Lücke bis Januar 2009 entstand dadurch, daß wegen der verzögerten Ausgabe für die zweite Handelsperiode kein Spothandel stattfand. Anschließend erreichte der Preis für ein EUA-Zertifikat im März 2011 den Maximalwert von 17,28 Euro, um dann bis auf weniger als die Hälfte abzusinken. In der ab 2013 folgenden dritten Handelsperiode, die bis heute andauert, waren gut acht Euro bisher der Höchstpreis. Meistens kostete ein Zertifikat deutlich weniger, im Extremfall sogar nur 1,9 Euro.

(zu 171105)

Das Europäische Emissionshandelssystem (ETS) funktioniert theoretisch so, daß fossil befeuerte Kraftwerke oder andere sogenannte Großfeuerungsanlagen für jede Tonne Kohlendioxid, die sie im Verlauf eines Jahres in die Atmosphäre pusten, eine Emissionsberechtigung (EUA) haben müssen. Der jeweilige CO2-Ausstoß muß dann jährlich neu durch den Kauf solcher Zertifikate abgedeckt werden, die an der Börse gehandelt und auch auf Vorrat gekauft werden können. Die Gesamtmenge der neu ausgegebenen Emissionsberechtigungen wird dabei von Jahr zu Jahr verknappt. So ergibt sich für jedes noch unverbrauchte Zertifikat ein bestimmter Preis und für die Betreiber der Anlagen ein finanzieller Anreiz, dieses Geld lieber für emissionsmindernde Maßnahmen auszugeben.

Soweit die Theorie. In der Praxis hat das Europäische Emissionshandelssystem nie funktioniert. Und das schon seit 13 Jahren. Nur technisch hat man inzwischen gewisse Kinderkrankheiten überwunden. Insoweit funktioniert das System reibungslos. Sogar viel zu reibungslos: Es rotiert gewissermaßen im Leerlauf, ohne daß der erwünschte Reibungseffekt zwischen dem Preis der EUA-Zertifikate und den Treibhausgas-Emissionen eintritt.

Seit sieben Jahren liegt der Preis für die Freisetzung einer Tonne CO2 im einstelligen Euro-Bereich

Der Grund dafür ist hinreichend bekannt: Anstelle der notwendigen Knappheit gab es ständig einen großen Überschuß an Zertifikaten. Die Zertifikate waren deshalb spottbillig und konnten keinen Treibhausgas-Emittenten hinter dem Ofen seiner Großfeuerungsanlage hervorlocken.

Fachleute schätzen, daß ein EUA-Zertifikat etwa dreißig Euro kosten müßte, um den erhofften Klimaschutzeffekt zu haben. Auch in der derzeit laufenden dritten Handelsperiode ist der tatsächliche Preis für die Freisetzung einer Tonne Kohlendioxid meilenweit von dieser Marke entfernt. Seit Ende 2011 bewegte er sich sogar ununterbrochen im einstelligen Euro-Bereich.

Nicht ganz so eindeutig sind die Ursachen für dieses ständige Überangebot an Zertifikaten, das bisher alle Handelsperioden begleitet hat und die beabsichtigte Treibhausgas-Minderung zu einer Mischung aus Trauerspiel und Posse machte. Vor allem aber wurden ganz einfach zu viele Zertifikate ausgegeben, weil die Politik unter dem Geschrei und dem Druck der Lobby die Obergrenze (Cap) für die Menge der ausgegeben Emissionsberechtigungen viel zu hoch ansetzte. Noch größer wurden diese Überschüsse durch Gutschriften, die über meist sehr fragwürdige Projekte zur CO2-Minderung in Drittstaaten erworben werden konnten, oder durch rezessionsbedingte Emissionsrückgänge, die ebenfalls den Überschuß an Zertifikaten vermehrten.

In den beiden ersten Handelsperioden kam hinzu, daß es den Mitgliedsstaaten überlassen worden war, die Obergrenzen für ihren jeweiligen Bereich festzulegen. Das führte beispielsweise in der ersten Handelsperiode dazu, daß die Niederlande, Belgien, Dänemark, Schweden, Ungarn, die Slowakei und die drei baltischen Staaten ihrer Industrie deutlich mehr Zertifikate zuteilten, als dem tatsächlichen Bedarf entsprach, während es in Großbritannien umgekehrt war und die Briten sich deshalb düpiert fühlen mußten (060501).

Der Niedergang der ostdeutschen Wirtschaft bescherte der Bundesrepublik in den ersten acht Jahren nach 1990 einen kräftigen Rückgang der energiebedingten Treibhausgas-Emissionen um fast 13 Prozent. Dabei sanken die Emissionen der Energiewirtschaft um 16,6 Prozent und die der Industrie sogar um 27,3 Prozent, während die verkehrsbedingten um elf Prozent zunahmen. In den folgenden Jahren ging es mit den Treibhausgasen der beiden emissionshandelspflichtigen Branchen aber kaum noch abwärts, sondern teilweise nach oben. Die Emissionen der Industrie waren 2015 sogar um fast acht Prozent höher als 2004, was auf die Unwirksamkeit des Emissionshandels verweist. Dagegen begann in der Energiewirtschaft allmählich die "Energiewende" zu greifen.

EU beugte sich in Kyoto der Erpressung durch die USA, obwohl diese dann die Erfüllung des Abkommens verweigerten

Am vernünftigsten wäre von Anfang an die Einführung einer reinen CO2-Steuer gewesen. Ähnlich angelegt war die kombinierte Energie- und CO2-Steuer, wie sie 1992 von der EG-Kommission (920502) sowie der Enquête-Kommission des Bundestags zum Schutz der Erdatmosphäre (920407) vorgeschlagen wurde. Trotz des Widerstands etlicher EG-Staaten schien diese Variante eine Zeitlang die größten Aussichten zu haben (930308, 940606). Dann verdüsterten sich aber die Aussichten, weil die USA nicht mitziehen wollten (930603). Ende 1997 stimmten die Amerikaner auf der Weltklimakonferenz in Kyoto den dort beschlossenen CO2-Minderungsverpflichtungen nur unter der Bedingung zu, daß sie ihre Reduktionsverpflichtungen großteils durch den Kauf von Emissionsberechtigungen anderer Staaten erfüllen dürften (971215). "Ein derartiger Handel erfolgt ergänzend zu den im eigenen Land ergriffenen Maßnahmen", hieß es dazu in Artikel 17 des Kyoto-Protokolls.

So wurden die Weichen für die Einführung des Handels mit Emissionszertifikaten aufgrund einer Erpressung durch die USA gestellt, obwohl diese anschließend die Umsetzung des Kyoto-Protokolls sabotierten (991125, 001104) und sich nach dem Regierungsantritt von George W. Bush sogar offen weigerten, die eingegangenen Verpflichtungen zu erfüllen (010303).

EU erließ Richtlinien für die beiden Handelsperioden von 2005 bis 2012

Der Zug fuhr dennoch in der falschen Richtung weiter: Ende 2002 beschlossen die Umweltminister der 15 EU-Staaten einstimmig eine Richtlinie für den Handel mit Emissionszertifikaten für zunächst zwei Handelsphasen, die den Zeitraum von 2005 bis 2007 bzw. von 2008 bis 20012 umfaßten (021202). Nach ein paar kleineren Änderungen wurde sie im Juli 2003 auch vom EU-Parlament gebilligt (030701).

Parallel zur Verabschiedung der Emissionshandel-Richtlinie legte die EU-Kommission den Entwurf einer weiteren Richtlinie vor, die es Unternehmen ermöglichen sollte, sich auch emissionsmindernde Maßnahmen außerhalb der EU gutschreiben zu lassen (030702). Sie stützte sich dabei auf das Kyoto-Protokoll, das neben dem Instrument des Emissionshandels die gemeinsame Umsetzung der von den Industrieländern eingegangenen CO2-Reduktionsverpflichtungen ("Joint Implementation" - JI) sowie die Anrechnung auch solcher CO2-Minderungen vorsieht, die mit ausländischer Hilfe in Entwicklungsländern ohne Reduktionsverpflichtungen bewirkt werden ("Clean Development Mechanism - CDM).

Ausnahmeregelung für deutsche Industrie scheiterte am EU-Parlament

Dann begann auf nationaler Ebene das Ringen um die Umsetzung der Richtlinie. Eigentlich wollte die Schröder-Regierung die Energiewirtschaft und andere Branchen völlig von der Teilnahme am Emissionshandel befreien (021202, 030602), weil diese mehrfach Selbstverpflichtungen zur CO2-Minderung abgegeben hatten (950305, 960304, 001010), die sie am Ende aber gar nicht einhielten (040201). Als Gegenleistung hatte die Regierung auf eine CO2-Besteuerung und die Einführung einer KWK-Quote verzichtet (010501). Mit der Befreiung vom Emissionshandel hätte die Energiewirtschaft zusätzlich zu diesen Wohltaten, die sie Schröders erstem Wirtschaftsminister Werner Müller verdankte, auch noch ein besonders hübsches Geschenk von dessen Nachfolger Wolfgang Clement bekommen. Und das alles nur für eine unverbindliche Zusage. Das Europäische Parlament verhinderte aber diese sogenannte "Opt-out-Lösung". Im Juli 2003 wurde die Richtlinie in ihrer endgültigen Fassung verabschiedet (030701).

Im September 2003 besprachen zunächst die Chefs der vier deutschen Energiekonzerne höchstpersönlich mit dem Kanzler Schröder und weiteren Regierungsmitgliedern, wie dabei zu verfahren sei. Anschließend fanden bis Februar 2004 acht Treffen zwischen den beiden zuständigen Staatssekretären des Umwelt- und Wirtschaftsministeriums statt, an denen auch 13 hochrangige Vertreter der Wirtschaft teilnahmen, die vom vom Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) nominiert worden waren (040201).

Unterschiedliche Konzerninteressen beim ersten Zuteilungsplan

Hauptsächlich ging es bei diesen Gesprächen um den ersten Zuteilungsplan ("Allokationsplan"), der spätestens bis 31. März 2004 der Kommission vorgelegt werden mußte. Zum Beispiel gab es Differenzen zwischen den Energiekonzernen, wie die sogenannten "early actions" zu berücksichtigen seien. Darunter wurden bereits erbrachte Vorleistungen zur CO2-Minderung verstanden, deren Berücksichtigung die Bundesregierung der Kommission bei den Vorverhandlungen zum Erlaß der Richtlinie abgerungen hatte. Praktischerweise verfügte Deutschland nämlich über riesige Vorleistungen dieser Art, die ganz nebenbei durch den Zusammenbruch der DDR-Wirtschaft und die Modernisierung der ostdeutschen Braunkohlekraftwerke zustande gekommen waren. Im Prinzip fanden alle die Berücksichtigung dieser "early actions" eine feine Sache. Es war aber keineswegs im Sinn des E.ON-Konzerns, wenn deshalb der ostdeutsche Braunkohleverstromer Vattenfall mit besonders viel Zertifikaten beglückt wurde und so einen Konkurrenzvorteil erlangte (030903).

Grüne mußten Abstriche an Reduktionszielen hinnehmen

Auch innerhalb der rot-grünen Bundesregierung knirschte es. Am 29. Januar 2004 wurde eine Gesprächsrunde zwischen den Staatssekretären der beiden beteiligten Ministerien und Vertretern der Wirtschaft ergebnislos abgebrochen, nachdem die Differenzen offen zutage getreten waren: Staatssekretär Baake vom Bundesumweltministerium (Grüne) hatte überraschend einen fertigen Entwurf für den Allokationsplan vorgelegt, demzufolge die CO2-Emissionen in der ersten Handelsphase von 2005 bis 2007 um durchschnittlich 7,5 Prozent verringert werden sollen. Staatssekretär Adamowitsch vom Bundeswirtschaftsministerium (SPD) verließ daraufhin verärgert die Runde, weil er sich vom Bundesumweltministerium übergangen fühlte. Die Vertreter der Industrie nahmen dies zum Anlaß, um das Gespräch ebenfalls abzubrechen. Zum folgenden neunten Gespräch erschienen sie überhaupt nicht mehr (040104).

Mit den Stimmen der rot-grünen Koalition beschloß der Bundestag am 12. März 2004 das "Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen" (040301). Die Auseinandersetzung um den "Nationalen Allokationsplan" (NAP), der die Gesamthöhe und Verteilung der auszugebenden CO2-Zertifikate an die Industrie regeln soll, dauerte unterdessen an und verschärfte sich bis an den Rand einer Koalitionskrise. Erst in einer fünfstündigen Nachtsitzung mit Bundeskanzler Schröder kam es am 29. März zu einer Einigung, bei der Bundesumweltminister Jürgen Trittin (Grüne) erhebliche Abstriche an seinen früheren Reduktionszielen hinnehmen mußte. Dafür freute sich der Bundeswirtschaftsminister Wolfgang Clement (SPD), der sowohl Trittins ersten NAP-Entwurf (040104) als auch einen nachfolgenden Einigungsvorschlag, den die Staatssekretäre beider Ministerien im März aushandelten, als für die Wirtschaft unzumutbar zurückgewiesen hatte. Nach Billigung durch das Bundeskabinett konnte der "Nationale Allokationsplan" am 31. März gerade noch fristgemäß der EU-Kommission in Brüssel zugeleitet werden (040302).

Vier Fünftel der kostenlosen Zertifikate entfielen auf die Energiewirtschaft

Solchermaßen weichgespült startete dann 2005 in Deutschland die erste Periode des Handels mit CO2-Emissionszertifikaten. Zwei Drittel der teilnehmenden Anlagen (1236) waren Kraftwerke. Mit großem Abstand folgten die Bereiche Keramik (206), Papier (122), Glas (90), Kalk/Zucker (67), Zement (48), Eisen/Stahl (39), Raffinerie (37) und Zellstoff (4). Noch stärker dominierte die Energiewirtschaft bei den vorerst noch kostenlosen Zuteilungsmengen, denn auf sie entfielen vier Fünftel der insgesamt 1485 Millionen Emissionsberechtigungen. Rund 44 Prozent der Emissionsberechtigungen wurden für Anlagen im Bundesland Nordrhein-Westfalen erteilt, das der bedeutendste Standort für fossil befeuerte Wärmekraftwerke war. Von den Emissionsberechtigungen, die aufgrund der Sonderregelung für frühzeitige Emissionsminderungen ("early actions") erteilt wurden, entfielen fast 84 Prozent auf die neuen Bundesländer bzw. die ehemalige DDR (041211).

Trotz Überschuß entstand ein lebhafter Zertifikate-Handel an der Börse

Schon bald stellte sich heraus, daß das Zuteilungsgesetz allerlei Mängel aufwies, die vor allem durch Zugeständnisse an die Energie-Lobby entstanden waren (041202, 050204). Der größte Fehler bestand aber darin, daß viel zu viele Zertifikate ausgegeben worden waren, so daß sich weder eine Knappheit an Zertifikaten noch ein dadurch bewirkter Zwang zur CO2-Minderung ergaben.

In höchst eigenartigem Kontrast zum Überschuß an Zertifikaten entstand dennoch ein lebhafter Handel mit diesen Papieren. Als die Leipziger Strombörse EEX Ende Oktober 2004 erstmals einen Referenzpreis für den europaweiten Handel ermittelte, lag er noch bei 8,75 Euro pro Tonne CO2. Binnen eines Dreivierteljahres hatte er sich dann mehr als verdreifacht. Am 19. April 2006 erreichte er mit 29,70 Euro seinen Höchststand (060501).

Energiekonzerne schlugen Börsenwert der kostenlos erhaltenen Zertifikate auf die Strompreise auf und kassierten so Milliarden

Wie konnte das passieren, wo doch diese Papiere im Grunde keinen Wert hatten, von niemandem gebraucht wurden und ohnehin kostenlos abgegeben worden waren? – Wer so fragt, hat das Wesen der entfesselten Finanzwirtschaft nicht verstanden, die ein paar Jahre später mit einem großen Knall platzen würde. Es kam gar nicht auf den realen Wert der Papiere an. Der hätte tatsächlich gegen Null tendieren müssen, da die Energiewirtschaft und andere Branchen überreichlich bedacht worden waren. Umso wichtiger war aber der Börsenwert der Papiere, denn die Stromkonzerne hatten beschlossen, diesen als sogenannte Opportunitätskosten auf die Stromkosten aufzuschlagen. Dank ihrer Marktmacht und fehlendem Wettbewerb war es ihnen ohne weiteres möglich, die dadurch entstandenen Preiserhöhungen gegenüber den Verbrauchern durchzusetzen. Und deshalb sorgten sie dafür, daß an der Strombörse ein Handel mit den Papieren entstand, der den fiktiven Wert in die gewünschte Höhe trieb.

Industrielle Kraftwerksbetreiber konnten den faulen Trick nicht anwenden

Den anderen Branchen, die im Wettbewerb standen, war es dagegen nicht möglich, den Scheinwert der Emissionsberechtigungen einfach auf die Preise aufzuschlagen und so die kostenlos erhaltenen Zertifikate in milliardenschwere Zusatzgewinne zu verwandeln. Sie litten im Gegenteil unter steigenden Strompreisen. Schon im Mai 2005 machte deshalb der Verband der industriellen Energie- und Kraftwirtschaft (VIK) den Handel mit CO2-Zertifikaten an der Strombörse für einen erneuten Anstieg der Strompreise verantwortlich (050505). Die Verbraucherverbände schlugen ebenfalls Alarm und äußerten den Verdacht, daß die Stromkonzerne durch künstlich überhöhte Preise wieder reinholen wollten, was ihnen von den überhöhten Netzentgelten gestrichen worden war (050703). Der Chef eines stromintensiven Unternehmens sprach gar vom "Strommarkt mit vier Besatzungszonen" und charakterisierte die Strombörse EEX als einen Ort, an dem die Stromkonzerne ihren Strom "preislich hoch veredeln" ließen (050603).

Im September 2005 schätzte der VIK den Zusatzprofit, den die Stromwirtschaft durch den Emissionshandel erzielte, auf rund fünf Milliarden Euro. Das war noch eine sehr vorsichtige Rechnung, weil der Verband unterstellte, daß tatsächlich Knappheit an Zertifikaten herrsche und die Kraftwerksbetreiber deshalb sieben Prozent der für den Betrieb ihrer Anlagen notwendigen Emissionsberechtigung hätten zukaufen müssen (050901). Eine andere Schätzung sprach von über zwanzig Millionen Euro "Windfall-Profits", die sich die vier deutschen Strom-Oligopolisten und die französische EDF allein den Jahren 2005 und 2006 mit dem Emissionshandel unter den Nagel gerissen hätten (060303).

Plötzlich stellte sich heraus, daß nur mit heißer Luft gehandelt wurde

Im Frühjahr 2006 ereignete sich dann an der Strombörse EEX so etwas wie ein kleiner Schwarzer Freitag: Der Preis für die Emission einer Tonne CO2-Zertifikate stürzte vom Höchststand, den er am 19. April 2006 erreicht hatte, plötzlich ins Bodenlose ab. Die Papiere waren nun auch von ihrer Börsennotierung her bald so gut wie nichts mehr wert. Der Scheinwert paßte sich dem realen Wert an. Ende Februar 2007 lag der Preis bei 90 Cent.

Dieser Preissturz war eine Reaktion auf Berichte, wonach im Rahmen der ersten Handelsperiode von 2005 bis 2007 innerhalb der EU erheblich mehr Emissionszertifikaten ausgegeben wurden als dem tatsächlichen Bedarf entsprach. Die EU-Kommission bestätigte, daß für die erste Handelsperiode Emissionsberechtigungen für insgesamt 1.829.476.015 Tonnen CO2 ausgegeben wurden, während 2005 der tatsächliche Ausstoß an CO2 nur 1.785.337.819 Tonnen betrug. Somit ergab sich eine Differenz von 44 Millionen Emissionsberechtigungen, die von ihren Inhabern nicht benötigt wurden. Wie aus den EU-Zahlen weiter hervorging, hatte Deutschland im Jahr 2005 den absolut höchsten Überschuß an Emissionsrechten (060501).

Die CO2-Blase an der Börse platzte nun in ähnlicher Weise wie vier Jahre zuvor die schwindelerregenden Aktienkurse für irgendwelche Internet-Firmen und zwei Jahre später das weltweite Spielkasino, das eine neoliberal entfesselte Finanzwirtschaft aufgebaut hatte. Hier wie dort stellte sich heraus, daß letzten Endes nur mit heißer Luft gehandelt worden war. Für diejenigen, die das Gebläse bedienten, sprangen dabei allerdings Milliardengewinne heraus.

Beim Zuteilungsplan für die zweite Handelsperiode kam die Stromwirtschaft nicht ganz ungeschoren davon

Anstatt aus diesem Fiasko die Lehren zu ziehen, verabschiedete das Bundeskabinett im Juni 2006 den Zuteilungsplan für die zweite Handelsperiode von 2008 bis 2012 erneut mit einer viel zu großzügig bemessenen Zahl an Zertifikaten (060602). Erst unter dem Druck der EU-Kommission, die sich nicht ein zweites Mal blamieren wollte, kam es zu Abstrichen (061104), die schließlich auch die Bundesregierung akzeptieren mußte (061201). Deutschland bekam so sechs Prozent weniger Zertifikate als beantragt. Auch fast allen anderen Staaten kürzte die Kommission die Zuteilung. Insgesamt wurden gut zehn Prozent weniger Zertifikate ausgegeben, als die 27 nationalen Regierungen beantragt hatten (090903).

Immerhin bestand wenigstens von Anfang an Übereinstimmung, daß die Stromkonzerne für ihren Beutezug nicht ganz ungestraft davonkommen sollten. Das Zuteilungsgesetz, das der der Bundestag im Juni 2007 verabschiedete (070603), verlangte deshalb vom produzierenden Gewerbe weniger Minderungsleistungen als von der Energiewirtschaft (060401). Nachträglich wurde außerdem verfügt, daß zehn Prozent der Emissionsberechtigungen nicht mehr kostenlos verteilt, sondern versteigert werden (070514).

Das Kartellamt unternahm ebenfalls Schritte, um die willkürlichen Preiserhöhungen der Stromkonzerne zu ahnden, die mit dem irrealen Börsenpreis für CO2-Zertifikate begründet worden waren (061203). Am Ende kam dabei aber nicht viel heraus. Der RWE-Konzern verdiente sogar noch an der erzwungenen Versteigerung von Kraftwerkskapazitäten, die ihm auferlegt worden waren (080216).

Klimaschutzprojekte im Ausland beruhten vielfach auf schlichtem Betrug

Aufgrund einer neuen EU-Regelung (040402) konnten Emissionsberechtigungen nun auch mit Klimaschutzprojekten im Ausland erworben werden. Ein vom Bundestag im Juli 2005 verabschiedetes Gesetz ermöglichte es deutschen Firmen, solche Projekte in mittel- und osteuropäischen Staaten ("Joint Implementation" - JI) oder in Entwicklungsländern ("Clean Development Mechanism - CDM) durchzuführen und dafür Emissionsrechte zu bekommen (050702). Die Dresdener Bank und die russische Gazprombank nutzten das dann zur Gründung eines Gemeinschaftsunternehmens, das zwecks Steuervermeidung in Luxemburg angesiedelt wurde (070110). Das vermehrte nicht nur die Menge der umlaufenden Zertifikate, sondern wirkte sich für den Klimaschutz gleich doppelt kontraproduktiv aus: Die auf "Joint Implementation" basierenden Emissionsberechtigungen (ERU) stammten zu 90 Prozent aus Rußland und der Ukraine und hatten zu drei Vierteln keinen erkennbaren Nutzen. Sie vermehrten sogar den Ausstoß an Treibhausgasen und beruhten vielfach auf schlichtem Betrug (150802).

Hinter lebhaftem Zertifikate-Handel verbarg sich ein kriminelles Umsatzkarussell

Während der Emissionshandel so für Klimaschützer zu einer riesigen Enttäuschung wurde, entwickelte er sich für andere zu einem lukrativen Geschäft. Neben den marktbeherrschenden Stromkonzernen, die den nominellen Börsenwert ihrer kostenlos erhaltenen Emissionszertifikate auf die Strompreise aufgeschlagen hatten, nutzten auch waschechte Ganoven die Gelegenheit: In der zweiten Handelsperiode gab es zunächst eine erstaunlich lebhafte Handelstätigkeit, die den Anschein erweckte, als ob bei den CO2-Emittenten ein großer Bedarf an Zertifikaten bestehe. Tatsächlich rührte diese Handelstätigkeit aber zu neunzig Prozent von einem Umsatzsteuerkarussell, mit dem sich Betrüger fünf Milliarden Euro aus Steuergeldern ergaunerten (091204). Als Kriminelle dann auch noch in das elektronische Registrierungssystem eindrangen, um Zertifikate im Wert von rund 28 Millionen Euro zu Geld zu machen, mußte die EU-Kommission Anfang 2007 vorübergehend alle europäischen Register sperren (110105).

Die Nutzlosigkeit des Zertifikate-Handels hinderte neoliberale Wirtschaftsideologen freilich nicht, ihn als effizientes Instrument des Klimaschutzes zu preisen, das sogar die EEG-Förderung überflüssig und kontraproduktiv mache (040304, 090308). Auch die Monopolkommission verstieg sich mehrfach zu der Behauptung, das EEG habe sich durch den Zertifikatehandel erübrigt (110907).

In der dritten Handelsperiode wird die neu ausgegebene Gesamtmenge an Emissionszertifikaten (Cap) jährlich um jeweils 38 Millionen EUA gekürzt, während sie vorher unverändert blieb und so bei sinkendem Bedarf ein Überangebot programmiert war. Wie diese Grafik des Umweltbundesamts erkennen läßt, paßt sich dadurch das "Cap" (blaue Linie) dem tatsächlichen Bedarf eher an. Der Abstand ist aber zu groß, um einen klimawirksamen EUA-Preis zu erreichen, zumal sich das Cap um Projektgutschriften erhöht, die im Ausland unter oft sehr fragwürdigen Umständen erworben werden.

In der dritten Handelsperiode wurde die kostenlose Ausgabe von Zertifikaten weiter eingeschränkt

Ende 2008 verabschiedete Brüssel die Richtlinie über die Dritte Phase des Europäischen Emissionshandelssystems von 2013 bis 2020, die vorläufig noch andauert. Die Stromwirtschaft mußte demnach grundsätzlich alle Zertifikate, die sie zur Abdeckung ihrer Emissionen benötigt, schon ab 2013 käufllich erwerben. Eine Ausnahmeregelung galt aber für Staaten mit hoher Abhängigkeit von fossilen Energiequellen und geringem Bruttosozialprodukt pro Einwohner, wie dies bei Polen und anderen osteuropäischen Ländern der Fall ist. Hier betrug die Versteigerungsquote anfangs 30 Prozent und stieg bis 2020 schrittweise auf 100 Prozent. Die übrigen CO2-Emittenten erhielten die Zertifikate auch in der dritten Handelsphase zum größten Teil weiterhin kostenlos. Es wurde aber differenziert zwischen Wirtschaftszweigen, bei denen die Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionsquellen ins EU-Ausland ("carbon leakage") bestand oder nicht bestand. Im ersten Fall wurden alle Zertifikate weiterhin kostenlos zugeteilt, wobei "der Referenzwert der besten verfügbaren Technologie" maßgebend war. Im zweiten Fall betrug die Versteigerungsquote zunächst 20 Prozent, um bis 2020 auf 70 Prozent zu steigen. Eine hundertprozentige Versteigerung sollte erst ab 2027 erfolgen (081207).

Brüssel bestimmt Gesamtmenge der europaweit ausgegebenen Zertifikate

Die wohl wichtigste Neuerung bestand aber darin, daß ab der dritten Handelsperiode eine europaweit geltende Obergrenze für die Menge der Emissionszertifikate (Cap) festgelegt wurde. Bis dahin hatten die Mitgliedsstaaten diese Obergrenzen jeweils für sich festgelegt, so daß sich aus deren Summe die Gesamtzahl der Emissionsberechtigungen ergab. Außerdem wurden die insgesamt 15,6 Milliarden Emissionsberechtigungen von der EU-Kommission nicht gleichmäßig über die acht Jahre der Handelsperiode verteilt, sondern mit einer jährlichen Minderung um jeweils 38 Millionen EUA, so daß sich die für das Jahr 2013 ausgegebene Menge von 2.084.302 Stück bis 2020 auf 1.816.452 Stück verminderte.

Entsprechend wurden die EU-Vorschriften für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten gemäß Artikel 10a der EU-Richtlinie vom 23. April 2009 europaweit harmonisiert. Bisher gab es jeweils nationale Zuteilungsgesetze für die Zuteilungsperioden von 2005 bis 2007 (040804) bzw. von 2008 bis 2012 (070603). Im Unterschied dazu setzte die dritte Zuteilungsverordnung die EU-Vorgaben direkt in deutsches Recht um. Es gab kein besonderes Zuteilungsgesetz mehr. Das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) wurde im Juli 2011 entsprechend geändert. Es enthält seitdem in den Paragraphen 10 und 28 die Ermächtigungsgrundlagen für die Zuteilungsregeln und die weiteren Regelungen in der Zuteilungsverordnung 2020.

Auf dieser neuen Grundlage beschloß das Bundeskabinett im August 2011 die Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020. Die Verordnung schuf die Rechtsgrundlagen für die Zuteilung von kostenlosen Emissionszertifikaten an die Betreiber der knapp 2000 Anlagen, die in Deutschland in der Handelsperiode 2013 bis 2020 am Emissionshandel teilnehmen (110805).

Auktionierung mußte mangels Nachfrage abgesagt werden

Die Zuteilungsmengen hätten aber auch jetzt wieder deutlich knapper ausfallen müssen. Da nun auch für unverbrauchte Zertifikate aus der vorangegangenen Phase neue Emissionsberechtigungen ausgegeben wurden, war der Markt schon zu Beginn der dritten Handelsperiode reichlich mit EUA-Zertifikaten eingedeckt. Eine der Auktionen an der EEX mußte sogar abgesagt werden, weil niemand den festgelegten Mindestpreis zahlen wollte (130105). Von anfangs etwa 6,50 Euro rutschte der Preis bald noch tiefer. Erst 2014 zog er wieder etwas an und erreichte bis Ende 2015 etwa acht Euro. Anschließend pendelte er zwischen vier und sechs Euro.

EU stellte neue Minderungsziele auf

Unterdessen waren die Treibhausgas-Emissionen der EU weiter angestiegen anstatt gesunken und die 2002 verbindlich vereinbarten Minderungsziele der einzelnen Staaten immer illusorischer geworden (050612). Die EU-Kommission gab deshalb als neue Zielmarke aus, die Emissionen von 2012 bis 2020 um mindestens 20 Prozent gegenüber dem Bezugsjahr 1990 zu senken. Falls andere Industriestaaten mitziehen würden, sollte dieses Ziel sogar auf 30 Prozent angehoben werden. Erreicht werden sollte dieser Kraftakt durch eine Erhöhung des Anteils der erneuerbaren Energien am Gesamtenergieverbrauch der EU auf 20 Prozent bei gleichzeitiger Steigerung der Energieeffizienz um 20 Prozent (070102). Im März 2007 billigte ein EU-Gipfel die neue Zielmarke (070306). In Deutschland wurde zur Umsetzung dieser EU-Ziele trotz heftigen Protestes der Energiewirtschaft (070705) ein nationales Klimaschutzprogramm beschlossen, das insgesamt 14 Gesetzesvorhaben umfaßte (071204). Es soll bis zum Jahr 2020 eine CO2-Minderung um 36 Prozent ermöglichen. Außerdem sagte Deutschland eine Erhöhung auf 40 Prozent zu, falls die EU im Rahmen UN-Klimaschutzabkommens eine Minderung um 30 Prozent übernimmt.

EU verhob sich mit der Einbeziehung des internationalen Luftverkehrs

In krassem Gegensatz zu diesen ehrgeizigen Zielen lieferte der Emissionshandel noch immer so gut wie keinen Beitrag zum Klimaschutz. Nur in der Phantasie neoliberaler Wirtschaftsideologen war er weiterhin eine effiziente Lösung, die angeblich das Erneuerbare-Energien-Gesetz überflüssig machte und sogar dessen Abschaffung erforderte. Es gab zwar 2014 eine Studie, die doch so etwas wie eine Wirksamkeit des Emissionshandels entdeckt haben wollte. Es stellte sich aber schnell heraus, daß sie den rezessionsbedingten Rückgang der Emissionen – der in besonderem Maße die handelspflichtigen Branchen getroffen hatte – als aktiven Klimaschutz interpretiert hat (140406).

Anstatt endlich für ein angemessenes Verhältnis zwischen Emissionsmengen und ausgegebenen Zertifikaten zu sorgen, unternahm die EU-Kommission große Anstrengungen, auch den internationalen Luftverkehr in das System einzubeziehen, soweit es um die Flüge von und nach dem europäischen Wirtschaftsraum ging. Das wurde vor allem von den USA und China abgelehnt, die ihren Fluggesellschaft sogar untersagten, sich zu beteiligen. Indien drohte mit der Streichung von Landerechten für Fluggesellschaften der EU. Schließlich mußte die EU klein beigeben (130215).

Nachträgliche Verknappung der Zertifikate soll verhindern, daß auch die dritte Handelsperiode zu einem völligem Fehlschlag wird

Um den Emissionshandel nicht vollends zur Lachnummer werden zu lassen, wollte ihn die EU-Kommission durch nachträgliche Verknappung der Zertifikate effizienter machen. Einen ersten Vorstoß in dieser Richtung unternahm die für das Klima zuständige Kommissarin Connie Hedegaard schon im Juli 2012, als sich abzeichnete, daß die bevorstehende dritte Handelsperiode ein ähnliches Fiasko wie die beiden vorherigen würde (120707). Im November schlug die Kommission vor, die zu versteigernde EUA-Menge um insgesamt 900 Millionen Zertifikate zu kürzen. Die zurückgehaltenen Zertifikate sollten dann am Ende der Handelsperiode zusätzlich angeboten werden, "wenn die Nachfrage wieder angezogen hat", wie wie es in der Verlautbarung hieß (130105). Der Vorschlag wurde vom Umweltausschuß des EU-Parlaments unterstützt (120203), aber vom Plenum abgelehnt (130405). Ein Vierteljahr später überlegte es sich das Parlament dann doch anders und stimmte einer Vorlage des Umweltausschusses zu, die den Vorschlag der Kommission im Prinzip unterstützte, in der Wirkung aber abschwächte (130712).

Nach weiteren Beratungen mit der Kommission und dem Rat billigte das EU-Parlament am 8. Juli 2015 einen Reformvorschlag, der noch über die ursprüngliche Vorlage hinausging: Die 900 Millionen CO2-Emissionsberechtigungen, welche die Kommission zunächst nur vorübergehend vom Markt nehmen und am Ende der Handelsperiode wieder einspeisen wollte, werden demnach Ende 2018 in eine Marktstabilitätsreserve (MSR) überführt und dauerhaft aus dem Handelssystem genommen. Diese Marktstabilitätsreserve wird auch nicht erst mit Beginn der vierten Handelsperiode im Jahr 2021 eingeführt, wie dies die Kommission ursprünglich plante (140109), sondern bereits zum 1. Januar 2019. Alle restlichen Zertifikate, die bis Ende des laufenden Handelszeitraums nicht zugeteilt sind, kommen ebenfalls in diese Reserve.

In der vierten Handelsperiode wird das "Cap" jährlich um 2,2 Prozent gekürzt

Knapp eine Woche nach diesem Parlamentsbeschluß legte die EU-Kommission am 15. Juli 2015 einen weiteren Gesetzgebungsvorschlag zur Reform des ETS-Systems vor, um die Treibhausgas-Emissionen bis 2030 um mindestens 40 Prozent gegenüber 1990 zu verringern, wie dies im Oktober 2014 vom Europäischen Rat als "verbindliches Ziel" festgelegt wurde (141019). Er sah vor, die Anzahl der verfügbaren Emissionszertifikate mit Beginn der vierten Handelsperiode im Jahr 2021 jährlich um 2,2 Prozent zu senken, während bisher jährlich nur 1,74 Prozent aus dem Markt genommen wurden. Die Bedingungen für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten sollten verschärft werden. Ferner sollten Unternehmen ab 2021 nicht mehr die Möglichkeit haben, sich Klimaschutzprojekte in Drittländern mit Emissionsrechten honorieren zu lassen. (150706)

Der Vorschlag wurde jetzt – am 9. November 2017 – auch von Vertretern des Parlaments und des Rats weitgehend akzeptiert, womit die offizielle Billigung durch Plenum und Ministerrat nur noch Formsache sein dürfte. Allerdings wird er auch nach der optimistischen Prognose des Bundesumweltministeriums erst ab 2022 die Zertifikatsmenge so verknappen, daß dies einen nennenswerten Einfluß auf die CO2-Emissionen hat. Dadurch entstünden Anreize, um beispielsweise in Energieeffizienz-Maßnahmen zu investieren, meinte Staatssekretär Jochen Flasbarth vom Umweltministerium. Allerdings würden diese Anreize wohl nicht ausreichen, um Kraftwerksbetreiber zum Umstieg von Kohle auf Gas zu veranlassen. Insofern bedürfe es zusätzlicher nationaler Klimapolitik, um beispielsweise einen Ausstieg aus der Kohleverstromung zu erreichen (171105).